El Papel de las Ciudades en la Integración Migratoria

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Desde hace mucho tiempo se ha reconocido que las áreas urbanas, especialmente en las grandes ciudades, son lugares donde la diversidad cultural, florece. Ciudades como Nueva York, Los Ángeles, Toronto, Sídney, Londres, Paris y Ámsterdam, las cuales reciben migrantes de todas partes del mundo, ejemplifican la diversidad cultural, social, y religiosa que muchos creen que es una característica fundamental de los lugares que prosperarán – económica y socialmente, en una era de interdependencia global.

La historia ha demostrado, sin embargo, que la diversidad no es una condición suficiente para traer la inclusión sostenida de los diferentes grupos que pueblan una ciudad. El colapso del conflicto entre los grupos étnicos de ciudades multiculturales que fueron relativamente harmoniosas en una época como la Viena antes de la Primera Guerra Mundial , la Varsovia antes de la Segunda Guerra Mundial, y en décadas más recientes ciudades como Beirut, Sarajevo, y Srebrenica, pone de relieve la fragilidad de la diversidad cultural. Aprendiendo a vivir con la diversidad cultural, manejar los intercambios culturales entre las personas, organizaciones, e instituciones, y tratando directamente con las desigualdades y discriminación son los retos que las ciudades deben enfrentar si ellas van a ser socialmente incluyentes y culturalmente diversas.

Para la mayoría de las ciudades, los esfuerzos para reducir la polarización social y manejar la diversidad dependen de las políticas sociales madres sobre educación pública, cuidado de la salud, y apoyos económicos que usualmente son responsabilidades de los gobiernos nacionales y estatales, provinciales o regionales. Pero la inclusión social también depende de la calidad de las innumerables interacciones que suceden entre el caleidoscopio de los individuos, grupos sociales, e instituciones que existen en una ciudad. En este sentido, los gobiernos de las ciudades también tienen la responsabilidad de desarrollar políticas locales que gestionen la diversidad y la integración de los recién llegados y de los residentes de larga data en un entorno social, económico y político dinámicos. También deben tomar la iniciativa de mitigar las prácticas de exclusión y segregación que tan agudamente se sintieron en los lugares donde las personas viven. La inclusión social en los lugares urbanos no se dan de manera orgánica.

Programas de Gestión e Integración

Gestionar la diversidad y crear las condiciones para la inclusión social no puede ya ser solo una preocupación de las antiguas ciudades centrales. En muchas ciudades la mayoría de los inmigrantes, tanto nuevos como los ya establecidos, se asientan en los suburbios, no en los tradicionales enclaves del centro de la ciudad que tanto dominan nuestro paisaje étnico que nos imaginamos. En los Estados Unidos, esta tendencia puede ser observada en algunas grandes ciudades de entrada de inmigrantes durante la década de los 1980, pero en la década pasada los vecindarios suburbanos han surgido como los nuevos enclaves multiculturales de inmigrantes tanto para los nuevos como los ya establecidos portales de asentamientos.

Las ciudades centrales establecidas pueden tener una experiencia profunda trabajando con poblaciones diversas, pero la inmigración está forzando a las municipalidades suburbanas a ponerse al día en la gestión de la diversidad. En las 100 más grandes áreas metropolitanas de los Estados Unidos , la tasa de crecimiento de la población de inmigrantes fue del 54,8 por ciento entre los años 1990 y 2000. La tasa de crecimiento en los suburbios de las mismas áreas metropolitanas , sin embargo, fue del 63,7 por ciento, superando con mucho a la tasa de crecimiento de inmigrantes en las ciudades centrales (21,7 por ciento). En solo 32 de las 100 áreas metropolitanas el crecimiento de la población de inmigrantes en las ciudades centrales excedió la de los suburbios durante la década de los 1990.

Los inmigrantes tienen una serie de necesidades – desde viviendas a educación a enseñanza de idiomas a transporte público eficiente para tener acceso a los puestos de trabajos repartidos en las grandes áreas metropolitanas. Estas necesidades estás lejos de ser nuevas, pero ellas plantean retos de integración por la ubicación donde viven los inmigrantes dentro de las áreas metropolitanas, A diferencia de muchas ciudades centrales, los municipios suburbanos han tenido poca necesidad, hasta hace poco, de proporcionar servicios de integración a los recién llegados y a sus hijos. La mayoría de los vecindarios suburbanos también han tenido poca experiencia en la gestión de la comunicación intercultural o en fomentar la inclusión social entre los vecinos de diferentes orígenes culturales y lingüísticos. En los suburbios de baja densidad, donde la homogeneidad socio cultural ha sido una condición arquetípica, sino un principio fundacional, el surgimiento de la pluralidad cultural es un cambio radical. También plantea un reto para fomentar la integración en los lugares donde las diferentes culturas y grupos sociales se reúnen – como escuelas, lugares de trabajo, vecindarios, calles, centros comerciales y campos de fútbol.

¿Un papel para las ciudades?

La ciudades son entidades sociales, económicas y políticas que se han desarrollado en respuesta a las acciones de los innumerables individuos y relaciones entre una amplia gama de instituciones y organizaciones. También reflejan decisiones pasadas sobre la construcción y la densidad, el uso de las tierras, el transporte, el desarrollo económico, los procesos políticos y la representación, y la planificación social.

Muchas de estas decisiones, a menudo hechas en décadas anteriores y sin consideración por el pluralismo cultural que caracteriza la inmigración contemporánea reverberan hasta el presente para influir las oportunidades para la inclusión social e integración. Ya sea que se trate de una ciudad fundada en el siglo 18 ó una ciudad suburbana satélite construida a finales del siglo 20, las políticas y prácticas que los lugares urbanos adoptan para mitigar la fragmentación socio económica , y la polarización, también reflejarán los contextos constitucionales, económicos y sociales de hoy en día, así como las configuraciones políticas. En consecuencia, habrán muchas soluciones a la inmigración local y al desafío de la diversidad cultural.

Muchos gobiernos nacionales y estatales o provinciales no tienen una agenda específica de políticas urbanas , pero las políticas sociales y económicas no urbanas que ellos siguen si tienen una influencia directa en la inclusión social y en la gestión de la diversidad en las ciudades. La políticas de apoyo al ingreso y al bienestar social que establecen un umbral de apoyo para los individuos y familias desfavorecidas pueden hacer mucho para disminuir formas extremas de polarización social. Lo mismo se puede decir sobre las políticas de educación y de salud pública universales. Las inversiones de los gobiernos de alto nivel en la costosa infraestructura urbana, especialmente en las ciudades más viejas, pueden también minimizar las diferencias extremas en la calidad de los bienes y servicios públicos a lo largo de los vecindarios. En algunos países, los gobiernos nacionales y estatales también han aplicado políticas encaminadas a disminuir el aislamiento social y la fragmentación invirtiendo en viviendas sociales y sistemas de transporte público eficientes.

Las políticas, sociales, económicas y fiscales apoyadas por los gobiernos nacionales y estatales/provinciales establecen el amplio contexto en el que la gestión efectiva de los asuntos de la diversidad pueden suceder. Los gobiernos locales, sin embargo, juegan un papel crucial que es a menudo subestimado. Este es el caso, especialmente, de nuestra sociedad post industrial – ciudades que son los lugares donde la economía basada en el conocimiento crece y en consecuencia está asumiendo un papel mas influyente en los asuntos económicos, políticos, informativos y culturales de la sociedad. Las ciudades también son ideales para hacerle frente a muchos problemas asociados con la inclusión de los recién llegados, tales como la reducción de la exclusión social y residencial de grupos marginados y desfavorecidos, incrementando los accesos sociales y espaciales a los servicios públicos y fuentes de trabajo, y la construcción de estructuras de gobiernos locales democráticas, eficientes y equitativas.

Las ciudades también tienen la distinción de organizar y regular muchas actividades de la vida urbana cotidiana que son prosaicas, pero que de todas maneras, son cruciales en la inclusión social y económica de los residentes. Algunos de estos puntos de fricción más importantes, en términos de incentivar la integración bidireccional entre los inmigrantes y las comunidades receptoras, gira en torno a las oportunidades para encuentros positivos entre los grupos en espacios públicos y la percepción de las desigualdades en el acceso a los bienes y servicios públicos. El cumplimiento de los códigos de construcción, gestión de las viviendas sociales, la policía, escuelas y servicios de transporte, y apoyar el desarrollo económico para una serie de grupos sociales y comunidades, pueden no ser políticas nacionales prioritarias de preocupación. Tales cuestiones, políticas, y su entrega, sin embargo, hacen una diferencia en la balanza en la que la inclusión social se vive y se negocia de manera cotidiana.

Hay muchas áreas de intervención de políticas potenciales que las ciudades pueden seguir para promover la integración entre los recién llegados y los residentes nacidos en el país de acogida y fomentar los entornos urbanos en los cuales la inclusión en lugar de exclusión y conflictos sean la norma:

  • Las relaciones de “gobernabilidad” entre los gobiernos, agencias estatales, organizaciones no gubernamentales y grupos sociales.
  • Políticas y programas que apoyan a las comunidades de inmigrantes y minorías en ciernes, y/o que responden a sus diversas necesidades y experiencias mientras se integran a una nueva sociedad.
  • Las Inversiones en bienes y servicios públicos que van desde guarderías y centros comunitarios a sistemas de agua y alcantarillado.
  • Planificación urbana del uso de tierras y viviendas.
  • Servicios policiales y llegarle a las comunidades minoritarias.
  • Transporte urbano y accesibilidad al empleo y servicios.
  • Iniciativas de desarrollo económico que involucren a los comerciantes locales y busquen disminuir en lugar de exacerbar la marginación y segregación

Ilustraciones de cada una de estas intervenciones son posibles, pero prometedores ejemplos de acciones progresivas de gobernabilidad, viviendas, y transporte urbano, serán resaltados aquí.

Políticas locales atendiendo las necesidades locales: estructuras de gobernabilidad

En las últimas dos décadas, ciudades alrededor del mundo han sido testigos movimientos para democratizar los gobiernos locales e incrementar la participación de los grupos sociales en los asuntos locales. Gobernabilidad, a diferencia de gobierno, se ha convertido en un concepto influyente al estructurar las interacciones entre el gobierno local y los grupos y organizaciones de la sociedad civil.

Algunos administradores de la ciudad han deliberadamente cultivado relaciones con las comunidades minoritarias y grupos sociales, incluyendo a los inmigrantes y refugiados, para mejorar su participación en las acciones y programas que afectan sus vidas. En Portland, Oregón, como parte del Proyecto Construyendo la Nueva Comunidad de las Américas (financiado por la Oficina de Reubicación de Refugiados), el Centro Metropolitano de Derechos Humanos de la ciudad y la Oficina de Participación Vecinal, así como la Oficina de Asociaciones Escolares y Comunitarias del Condado de Multnomah, han deliberadamente buscado la participación activa de varias comunidades de refugiados e inmigrantes en diversas iniciativas. Este esfuerzo colaborador para desarrollar las relaciones de gobernabilidad con las comunidades de recién llegados que tienen experiencia limitada en la política local y gobierno, incluye proyectos que fomentan el desarrollo de la economía vecinal, así como también programas que abordan las necesidades de los inmigrantes en edad escolar y la juventud de segunda generación y sus familias.

El valor de los resultados no intencionales: uso de las tierras urbanas y la integración social

A veces las ciudades tienen suerte y decisiones realizadas en respuesta a circunstancias agudas de décadas anteriores pueden tener beneficios no deseados para la inclusión social en las ciudades y suburbios multiétnicos de hoy en día. Decisiones tomadas en relación al desarrollo suburbano en Montreal durante las décadas de 1950 y 1960, por ejemplo, han tenido en gran medida consecuencias positivas en la disminución de la segregación espacial y el construir cohesión comunitaria entre algunos grupos étnicos en la ciudad contemporánea.

En respuesta a la crisis habitacional en Montreal inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, la decisión fue tomada de fomentar la construcción de viviendas en alquiler de densidad media y de viviendas unifamiliares ocupadas por sus propietarios en vecindarios en lo que una vez fue la periferia suburbana. La crisis habitacional eventualmente se calmó y con el tiempo más y más hogares de inmigrantes se establecieron en estas viviendas relativamente asequibles. Entre los inmigrantes del Subcontinente Indio, por ejemplo, familias enteras usan la relativamente cercana proximidad espacial del alquiler y hogares ocupados por propietarios para mantener relaciones cercanas, a pesar de que ellos están en diferentes etapas en el proceso de asentamiento e integración. Las familias deliberadamente buscan casas en alquiler en el mismo vecindario donde están sus familiares que están bien establecidos con el fin de mantener las redes sociales que son ricos en información y apoyo, y proporcionar enlaces a una más grande comunidad india, lo que disminuye los sentimientos de aislamiento. La relativamente cercana proximidad de la gente de diferentes clases sociales y orígenes etnoculturales en estos vecindarios suburbanos también le han permitido a los recién llegados puedan acceder a la información, puestos de trabajo, y redes sociales más allá de la orbita de su grupo étnico.

Creando redes en una ciudad fragmentada: transporte público

Es difícil sobreestimar el valor de la inversión en el transporte público para facilitar la inclusión social y acceder a las oportunidades en las ciudades donde el empleo se encuentra disperso en nodos a lo largo del área metropolitana. Incluso en una pequeña ciudad como Lowell, Massachusetts, (una de las comunidades del Proyecto para la Construcción de la Comunidad de la Américas ) el transporte es un factor clave en la integración. La eliminación del servicio de transporte público, inmediatamente después de la hora pico de la tarde ha sido identificado como un impedimento enorme a los nuevos refugiados e inmigrantes para tomar ventaja de los cursos nocturnos de formación en el idioma inglés. La Coalición Uno Lowell de Inmigrantes, refugiados y organizaciones comunitarias ha sido extremadamente eficaz en destacar la necesidad de mejorar el tránsito público si la comunidad en su conjunto tiene la intención de integrar a los trabajadores inmigrantes en la vida de la ciudad.

En una línea similar, inversiones significativas por Toronto y Montreal en los sistemas de metro y autobuses después de la Segunda Guerra Mundial han demostrado que aumenta significativamente la habilidad de los nuevos inmigrantes para acceder tanto al empleo como a los servicios públicos. Investigadores han señalado que las inversiones realizadas por Metro Toronto para diseñar un sistema de transporte público integrado logró mucho para sostener la cohesión social y la interacción en una ciudad que creció rápidamente después de la Segunda Guerra Mundial. De hecho, las inversiones en el transporte público, aunado a las políticas de impuestos entre los municipios suburbanos de clase media y los más pobres del centro de la ciudad, hicieron mucho para fomentar una convergencia de las características de la población dentro de la zona metropolitana a lo largo del tiempo.

Inversiones exitosas que disminuyen la exclusión y la marginación siempre se deben adaptar a los cambios urbanos para que la situación no se deteriore. En décadas recientes, bajos niveles de inversión en el transporte público y en ausencia de relaciones de intercambio de impuestos directos entre los municipios nuevos y viejos en el Gran Toronto ha contribuido al incremento de la segregación. Aumentado por un auge en los distritos de empleos suburbanos externos, se ha producido un crecimiento de desajuste espacial entre los lugares de residencia de las personas menos favorecidas, muchos de los cuales son recién llegados, y la distribución de oportunidades de empleos. En este respecto, Toronto es una ciudad donde el acceso a un espectro amplio de oportunidades de empleo y servicios urbanos está más restringido para los menos ricos y con movilidad. Las posibilidades de interacción significativa entre el gran número de clases sociales y grupos etnoculturales en esta ciudad, que continúa siendo el primer destino para los inmigrantes a Canadá, están también muy disminuidas.

Mirando hacia el futuro: ciudades y diversidad

A medida que las ciudades alrededor del mundo se convierten incluso más en el centro de atención del crecimiento económico post industrial y asentamiento de inmigrantes, los gobiernos de las ciudades, las agencias, los grupos sociales, y organizaciones de la sociedad civil están jugando un papel cada vez más influyente en la formación de vías de la inclusión e integración social. En parte, esto significa que las ciudades asumirán nuevas políticas y programas, y algunos pueden asumir responsabilidades que tradicionalmente han sido asociadas con niveles de gobierno más altos de manera de responder a las necesidades, desafíos, y oportunidades que plantean los nuevos residentes, instituciones y actividades económicas.

También significa que las ciudades deben continuar jugando un papel en crear ambientes socialmente inclusivos para consecución estratégica de iniciativas de gestión urbana que sean positivas en términos de los resultados pero que solo estén relacionados indirectamente con los inmigrantes y su asentamiento e integración. El transporte público urbano, las viviendas, y la policía, por ejemplo, no son normalmente pensados como programas de integración para los inmigrantes, incluso si ellos buscan lograr una mayor inclusión social.

Algunas ciudades serán capaces de sacar ventajas imprevistas de las decisiones tomadas hace décadas mientras persiguen políticas de integración en ambos sentidos. Otros lugares lucharán con los paisajes urbanos y entornos sociales que parecen mal equipados para capitalizar las oportunidades comúnmente asociadas con la diversidad cultural en la economía post industrial. Lograr una mayor inclusión social y equidad en ambos tipos de ciudades demandará múltiples ¨soluciones¨ políticas, ya que en el corazón de este desafío descansa la diversidad cultural y social, las circunstancias plurales, y la fluidez que caracteriza las sociedades multiétnicas de hoy en día.

 

Autor: Brian Ray
* Artículo reproducido con el debido permiso de Migration Policy Institute (MPI). MPI no se hace responsable por la traducción. La traducción ha sido realizada por Francisco Luciani para Teología Hoy.

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