Libre circulación en América del Sur: ¿un modelo alternativo?

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Durante los últimos 15 años, los gobiernos de Sur América, y organizaciones regionales han adoptado un discurso amplio sobre la migración que implica dar la bienvenida a todos los migrantes y la promoción de los derechos de libre circulación de los extranjeros. En un momento en que el régimen de libre circulación de la Unión Europea ha sufrido un importante revés con el Reino Unido votando para salirse del bloque – un resultado altamente influenciado por preocupaciones sobre la movilidad intracomunitaria de la Unión Europea – los movimientos en Sur América parecen incluso ser más dignos de mención.

En contraste con sus contrapartes en Europa y los Estados Unidos, los políticos Suramericanos y funcionarios hacen hincapié en la universalidad de los derechos de los migrantes y la ineficacia de respuestas restrictivas a la migración. Tres principios que en gran medida se pueden colocar bajo el paraguas de igualdad de trato guían este enfoque: Apoyar las fronteras abiertas, la comprensión de la migración como un derecho fundamental, y la no criminalización de la migración irregular. En muchos casos, estos valores están consagrados en las leyes que rigen la migración a nivel nacional y regional. Mientras principios similares pueden ser reconocidos en otros sistemas legales, tales como la Unión Europea, lo que distingue el marco legal de Sur América es la aplicación de aspiraciones de estos principios a todos los migrantes.

Este artículo examina el modelo emergente de América del Sur de libre circulación a nivel nacional y regional, y discute sus implicaciones para dichos proyectos en forma más general. Incluso mientras el global Norte está tomando medidas más restrictivas en relación a la migración, regiones en el global Sur están tomando medidas en dirección a la libre circulación para por lo menos ciertas categorías de migrantes regionales. Sur América, que ha tomado una acción significativa con la adopción del Acuerdo de Residencia del Mercosur, representa un experimento crucial que amerita una mayor atención

Reseña Histórica de la Movilidad en la Región

Fronteras abiertas e igualdad de trato de los extranjeros no son conceptos nuevos en Sur América. Por el contrario, ellos son parte de una tradición constitucional que comenzó cuando la mayoría de los países en la región consiguieron su independencia a principio del siglo 19. En 1811, la primera Constitución Venezolana introdujo una clausula más tarde reproducida por todos los países de la región: “Todos los extranjeros de cualquier nación serán recibidos en el Estado..” La igualdad de trato, sobre todo en lo que respecta a los derechos civiles, y un rápido camino hacia la naturalización también fueron incorporados, principalmente para atraer a los migrantes Europeos. Dicho acuerdo fue concebido como un medio para construir civilización por aquellos que se consideran civilizados, es decir los Europeos – resumido en el famoso lema del teórico político argentino Juan Bautista Alberdi: “Gobernar es poblar.” La inmigración por otros considerados menos virtuosos, como los Otomanos, Hindúes, Chinos ó Africanos, debía ser evitada. Incluso con esta advertencia en mente, la libre circulación consagrada en las primeras Constituciones Sur Americanas representaron una ruptura radical con el antiguo sistema colonial, donde la movilidad estaba completamente restringida.

Diversos acuerdos internacionales y legislaciones nacionales proporcionan a los migrantes de otras antiguas posesiones en las Américas incluso un mejor tratamiento que a los extranjeros en general, incluyendo acceso preferencial a la nacionalidad, reconocimiento de títulos, y protección consular en el extranjero. En otras palabras, en el siglo 19 el ciudadano hispano americano de la región había surgido como una figura legal entre el nacional y el extranjero. Sin embargo, el flujo de la migración regional era escaso, con la mayoría de los migrantes llegando de Europa, principalmente a Argentina y Brasil.

Mientras Suramérica como un todo era segunda solamente a los Estados Unidos en la recepción de migrantes durante el siglo 19, esta apertura erosionó de manera constante. Varios acontecimientos económicos, sociales y políticos en el curo del siglo 20 llevó a políticas de migración más restrictivas en la región. Estos incluyen reverberaciones en la región por las políticas de inmigración discriminatorias introducidas por los Estados Unidos a finales del siglo 19, y las consecuencias de la crisis económica mundial de 1929. Esta tendencia restrictiva encontró su apogeo en las décadas de los años 1970 y 1980, cuando las dictaduras militares se apoderaron de la mayoría de los países de la región en América del Sur. Las leyes migratorias adoptadas durante aquellas dos décadas estaban en sintonía con la retórica migratoria titulizada predominante, que representa al extranjero como una amenaza no digno de amplios derechos.

A partir de la década de los 1960 en adelante, tres acontecimientos cruciales emergieron para ayudar a explicar los debates recientes de América del Sur. En primer lugar, la inmigración Europea hacia la región desapareció casi completamente. En segundo lugar, el número de Sudamericanos emigrando aumentó, debido a la inestabilidad política y la crisis económica interna. Estos migrantes principalmente se dirigieron a los Estados Unidos y Europa, pero muchos otros también fueron a otros países de la región. En tercer lugar, como resultado de las dos tendencias anteriores, los migrantes regionales se convirtieron en una parte cada vez mayor de no nacionales en América del Sur. Mientras que los migrantes representan unos 5,1 millones de los 406 millones residentes en América del Sur para el año 2015 – mucho menos de la mitad de la cuota mundial del 3,3 por ciento- los inmigrantes de otros lados en la región representan el 63 por ciento del total de los nacidos en el extranjero – de acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de Estados Americanos (OEA). Paraguay y Argentina tienen las más grandes cuotas de migrantes regionales en sus poblaciones no nacionales, con un 90 por ciento y 80 por ciento respectivamente, y Brasil tiene la más baja con un 30 por ciento.

Políticas de Libre Circulación de los Ciudadanos de la Región desde el año 2000

Desde el comienzo del siglo 21, América del Sur ha dado pasos significativos hacia un marco legal sobre la migración que está fuertemente anclado en el respecto de los derechos humanos, el principio de no discriminación, y en entendimiento de que cruzar las fronteras no necesariamente constituye una pérdida de los derechos.

La migración se ha convertido en un punto de agenda importante a niveles nacionales y regionales debido a una combinación de factores. En primer lugar, una serie de crisis económicas han afectado a la mayoría de los países de la región dando lugar a un incremento en la emigración dentro y fuera de América del Sur. En segundo lugar, un retorno a la democracia después de décadas de dictaduras militares renovaron el papel de las leyes internacionales. En tercer lugar, varios gobiernos estuvieron dispuestos a introducir elementos sociales en las agendas tanto de Mercosur como de la Comunidad Andina (CAN), otro bloque regional, que se estancó en sus objetivos originales puramente económicos para aumentar el comercio y establecer mercados internos. Por último, donde los gobiernos nacionales en América del Sur y en otros lugares previamente vieron a los migrantes como traidores potenciales y tomaron medidas para privarlos de sus derechos y desnaturalizarlos, los que hacen las políticas ahora ven a los migrantes como embajadores valiosos y remitentes de remesas a los cuales se les deben garantizar la ciudadanía doble y los derechos al voto. Este cambio en la percepción es claro en las numerosas leyes adoptadas desde la década de los 1990 permitiendo la doble ciudadanía y el voto en el exterior.

En muchas ocasiones, esta preocupación con los emigrantes, aunado a los nuevos flujos de emigración, ha llevado a los países de América del Sur a ferozmente criticar la adopción de marcos restrictivos en la Unión Europea y Estados Unidos. Organizaciones de Derechos Humanos, asociaciones de migrantes, organizaciones internacionales, y académicos han encontrado en estas críticas una oportunidad para exigir a los gobiernos de América del Sur que modifiquen sus propias leyes de migración restrictivas. Estas medidas son visibles en los tratados regionales así como también en la adopción de leyes más liberales a nivel nacional, incluyendo a Argentina (2004), Uruguay (2008), Bolivia (2013), Perú (2015), y la nueva Constitución aprobada en Ecuador (2008).

Este contexto ayuda a explicar la adopción de la señal 2002 en Mercosur Acuerdo de Residencia, el resultado de una conjunción histórica particular. Brasil ocupaba la presidencia rotativa del Mercosur en ese momento, y el Presidente Brasilero Fernando Enrique Cardoso quería terminar su último mandato dejando su sello personal a través de una medida que avanzara en la integración regional en el ámbito social. El 30 de Agosto del 2002, Brasil propuso una amnistía migratoria para los nacionales del Mercosur viviendo en otros países del bloque sin autorización. (Estimaciones precisas del tamaño de esta población son difíciles de conseguir.) Como propuesto originalmente, el acuerdo hubiera iniciado un procedimiento de regularización excepcional durante un período de seis meses para los migrantes regionales no autorizados en todos los cuatro Estados miembros de ese momento (Argentina, Brasil, Paraguay, y Uruguay). Basada en su propia experiencia, habiendo ya llevado a cabo numerosas regularizaciones, Argentina no estaba convencida de que esto llevara a una solución a largo plazo. Por esto, hizo una contrapropuesta para establecer un mecanismo permanente, en lugar de temporal, para que los ciudadanos del Mercosur puedan tener acceso a una condición normal.

Como firmado, el tratado transformó el régimen de migración para los Sudamericanos. Dispone que los ciudadanos de los Estados Miembros del Mercosur – un grupo que se expandió para incluir a Bolivia y Venezuela – y de los Estados Miembros Asociados de Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, y Surinam, pueden residir y trabajar por un período de dos años en otro Estado Miembro si pueden probar la ciudadanía y no tener antecedentes penales (Guyana, Surinam, y Venezuela todavía deben incorporar el Acuerdo de Residencia en su legislación nacional antes de que pueda entrar en vigor). El tratado también otorga una serie de derechos a estos migrantes, incluyendo el derecho a la igualdad en las condiciones de trabajo, reunificación familiar, y el acceso a la educación de sus hijos. Después de dos años, el permiso puede ser transformado en residencia permanente.

Al contrario que en la Unión Europea, la fuerza impulsora detrás del Acuerdo del Mercosur era la de encontrar una solución a la migración irregular y no para allanar el camino para un intercambio comercial interno – a pesar del hecho de que este último representaba el objetivo institucional original del Mercosur. El objetivo principal del acuerdo, como declarado, en su preámbulo, es el resolver la situación de migración irregular intrarregional mientras se profundiza el proceso regional de integración y la implementación de una política de libre circulación de las personas. Esta diferencia es crucial para la comprensión de la estructura del acuerdo mismo.

Para un mayor contraste con el régimen de libre circulación de la Unión Europea, donde los migrantes de la Unión Europea deben demostrar que tienen empleo o recursos suficientes después de tres meses, no hay tal requisito en América del Sur. Teniendo en cuenta el alto grado de informalidad en el mercado laboral de América del Sur, que afecta hasta el 47 por ciento de todos los trabajadores no agrícolas de acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), dicha condición haría que el acuerdo careciera de sentido para grandes segmentos de la población. Si un migrante escoge convertirse en un residente permanente después de dos años, el o ella deben entonces probar que tienen suficientes recursos para sostenerse a sí mismo en el estado anfitrión.

Análisis de los efectos de este acuerdo siguen siendo escasos e incompletos. Entre los años 2004 y 2013, cerca de 2 millones de Sudamericanos obtuvieron un permiso de residencia temporal en uno de los nueve países que implementaron el acuerdo, de acuerdo con un informe de la Organización Internacional para las Migraciones del año 2014 (OIM). Argentina, Chile, y Brasil han visto el más grande incremento en permisos otorgados cada año. Sin embargo, esto no necesariamente indica un incremento en los flujos regionales debido al acuerdo, considerando que un gran número de estos que han obtenido dichos permisos ya residían en el país anfitrión cuando entro en vigencia.

En relación con la implementación del acuerdo, el informe del año 2014 de la OIM destaca varios problemas en algunos países. Estos incluyen la falta de recursos administrativos para hacer frente a las aplicaciones, la introducción de requisitos adicionales no incluidos en el acuerdo original, o la falta de información generalmente disponible para aquellos que pudieran beneficiarse del mismo. Por otra parte, el acuerdo no se ha implementado de manera coherente en cada país. A diferencia de la libre circulación en la Unión Europea , donde las leyes de la Unión Europea reemplazan a las leyes nacionales, el acuerdo del Mercosur es un tratado internacional implementado por los países individuales por sí mismos. Por ejemplo, si bien Chile ha recibido un gran número de migrantes regionales de Ecuador, Perú y Colombia, el acuerdo no aplica para los ciudadanos de esos países. Argentina, por el contrario, extiende el acuerdo a todos los otros 11 países de en América del Sur, incluyendo a aquellos que todavía tienen que ponerlo en práctica: Guyana, Surinam, y Venezuela. A su vez, Uruguay otorga directamente la residencia permanente a aquellos que solicitan un permiso, en lugar de primero ofrecerles uno temporal por dos años. Por último el acuerdo menciona el derecho a la igualdad de trato con relación a los derechos sociales, culturales y económicos pero no lo define más allá. En consecuencia, la discriminación con relación a aspectos tales como los beneficios a las prestaciones sociales es común.

¿Hacia una Ciudadanía Sudamericana? Avances e inconsistencias en el Modelo Regional

Habiendo ya dado un importante paso hacia la libre circulación con el Acuerdo de Residencia del Mercosur, la región está ahora moviéndose hacia una profundización del régimen con el objetivo de eventualmente estableces una ciudadanía Sudamericana. Desde el año 2010, por lo menos tres organizaciones regionales han debatido sobre esta propuesta condición supranacional: el mismo Mercosur, La CAN y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). El asunto ha sido discutido en la Conferencia Sudamericana sobre la Migración (CSAM), una reunión anual de todos los 12 países en la región, que adoptan declaraciones no vinculantes. Por último, un organización reciente internacional, un bloque comercial de Latino América llamado la Alianza del Pacífico, fundado en el año 2011 y también ha comenzado a discutir sobre la libre circulación de los trabajadores. Tanto la CAN como el Mercosur han adoptado otras medidas paralelas para facilitar la movilidad, incluyendo el reconocimiento de los documentos de identificación nacionales para cruzar las fronteras o carriles especiales en los aeropuertos para los migrantes regionales. Sin embargo, la abolición total de los controles internos fronterizos, algo similar como en la Zona de Schengen en Europa, no ha sucedido en la región.

Una pregunta inmediata es obvia: ¿Cuál organización regional debería asumir la responsabilidad de marcar el comienzo de un régimen ampliado de movilidad?. Tres posibilidades. Cada una con elementos plausibles, surgen. La primera es una versión mejorada del Acuerdo del Mercosur. De hecho, el Foro sobre la Migración del Mercosur ha estado trabajando en la consolidación de todos los acuerdos migratorios del Mercosur en un solo instrumento, que también profundizaría algunos de los aspectos ya en el lugar. La segunda, un acuerdo que pudiera ser adoptado a nivel de la UNASUR, algo en el sentido de un Acuerdo de Residencia UNASUR. Esto tomaría la forma de un acuerdo internacional y por lo tanto dependería de la voluntad de cada estado individual para ratificarlo. Bajo ambos escenarios, ya que no hay un tribunal supranacional, el acuerdo estaría sometido a la interpretación por las administraciones y tribunales nacionales, lo que conduce inevitablemente a enfoques divergentes, derechos y régimen jurídico en cada país

La legislación a nivel de la CAN es la única opción con efecto directo, aplicabilidad, y supremacía vis-à-vis de legislación nacional. La CAN también tiene un tribunal supranacional, la Corte de Justicia Andina, la cual ya ha dicado sentencias sobre dos casos en el asunto. Dada la solidez del marco de legislación de la CAN, por lo menos en teoría, sería poco aconsejable renunciar su continuo desarrollo a favor de un nuevo acuerdo del Mercosur. Ambas instituciones necesitarían asegurarse, sin embargo, que ningún instrumento paralelo entre en conflicto entre sí. Por otra parte, la CAN solamente incluye a cuatro países (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) y sus ruedas procesales se mueven lentamente: por ejemplo, su legislación más importante sobre la movilidad, la Decisión 545, les tomó años en lograrla. Por lo tanto, los Estados Miembros de la CAN necesitan continuar siendo parte de cualquier marco mejorado futuro del Mercosur o nuevo de UNASUR en el ínterin.

Dada la dificultad de establecer cuerpos supranacionales en América del Sur, una alternativa sería crear un comité externo similar a aquellos encontrados en el sistema de las Naciones Unidas. Como un comité, potencialmente bajo la sombrilla de la OIM y compuesto por expertos independientes no necesariamente de la región, pudiera recibir información de los Estados Miembros y otras instituciones e individuos de manera regular y ofrecer opiniones que pudieran ser tomadas en cuenta por las legislaciones nacionales y tribunales cuando sean necesarios. Una segunda opción, podría decirse menos intrusiva, sería el institucionalizar un informe de la OIM delante de cada reunión anual de la CSAM, que analizaría la implementación de los instrumentos de movilidad en vigencia en cada país. Esto facilitaría un diálogo bilateral y multilateral así como también ejercer presión de grupo a los países rezagados acerca de la movilidad.

América del Sur en una Encrucijada

América del Sur esta ahora en una encrucijada clave sobre la movilidad regional, con mucho por hacer. Las nuevas leyes son solamente lentas – y no sin conflictos o desvíos – para ponerse al día con el muy abierto discurso público sobre los migrantes. Si se aprueba, las legislaciones que están siendo debatidas en Brasil, Chile y Ecuador que liberalizaría más la migración sería una buena manera de medir los niveles de compromisos en curso. Los Jueces y funcionarios públicos también necesitan ser entrenados en estos nuevos instrumentos para asegurar la implementación y aplicación efectiva de los derechos.

Una serie de desafíos permanecen para lograr la realización total de la visión de libre circulación de América del Sur. Parece difícil de establecer una futura ciudadanía regional exclusivamente a través de medios intergubernamentales. Cualquier esfuerzo supranacional para establecer un nuevo estatus necesitaría convencer a las autoridades y órganos legislativos nacionales de que dicha ciudadanía no haría al estatus nacional obsoleto, sino más bien lo fortalecería y otorgaría más derechos y protección a miles de sus ciudadanos en el extranjero. El hecho de que América del Sur tiene una cuota baja de migrantes entre la población general, muy por debajo de la media mundial, también podría hacer posible moverse hacia un esquema regional de movilización que incluya no solamente a los nacionales de los 12 Estados, sino también a migrantes fuera de la región. Dichas propuestas también están siendo discutidas y representaría un paso más allá de la Unión Europea u otro régimen regional de movilidad. Sin embargo, respuestas restrictivas recientes por parte de Colombia y Ecuador relacionadas con un pequeño número de ciudadanos Cubanos y Haitianos en situación irregular en sus territorios nos recuerdan que la restricción no es sólo de dominio exclusivo de los países del Norte.

En la libre circulación, el modelo de América del Sur, por lo menos en papel, está basado en una visión de globalización donde el individuo juega un papel preponderante. Se estima que 120 países forman parte de acuerdos facilitando la libre circulación para por lo menos ciertas categorías de migrantes a niveles regionales. En un momento en el que el régimen de libre circulación de la Unión Europea está bajo una tensión significativa, América del Sur tiene la oportunidad de posicionarse a sí misma como un modelo para el resto del mundo. Para hacerlo requeriría que la región implementara nuevas medidas para solidificar el esquema de la libre circulación en el futuro cercano, así como también restringir las respuestas restrictivas que surgen ocasionalmente. La adopción de nuevas leyes migratorias, actualmente en estudio en Brasil, Chile y Ecuador, así como también la implementación del Acuerdo de Residencia del Mercosur en cada país, son los pasos siguientes que la región debe tomar para continuar moviendo su marco legislativo hacia adelante para ponerse al día con su discurso – uno que quizás sea el más amplio alrededor de la migración en el mundo.

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Autor: Diego Acosta
* Artículo reproducido con el debido permiso de Migration Policy Institute. Migration Policy Institute no se hace responsable por la traducción. La traducción ha sido realizada por Francisco Luciani para Teología Hoy.

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