Los refugiados: riesgos y retos en el mundo entero

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El término ¨refugiado¨, como las personas que describe, puede cubrir mucho terreno. Políticos, cooperantes, académicos, y la prensa a menudo se acercan a la palabra desde diferentes ángulos, y con ideas variadas de los derechos, roles, y responsabilidades que el término implica. Esas vistas divergentes alimentan el debate global sobre como mejor manejar y proteger a los refugiados, los cuales suman un total por encima de los 13 millones.

La complejidad del problema, así como también los diversos grupos de interés y vocales en cuestión, hacen difícil clasificar los problemas globales de los refugiados sin contestar dos preguntas principales. La primera, ¿Quién califica como refugiado?. La segunda ¿Cuáles son los problemas más acuciantes de ellos y de las muchas instituciones con las que ellos interactúan?. Las respuestas más precisas pueden tenerse reduciendo a cero la definición legal de ¨refugiado¨, después retirarse para tener una mirada más amplia de aquellos a los que la definición abarca, y los asuntos relacionados con su situación.

¿Quién es un refugiado?

Entender los problemas que confrontan los refugiados – y aquellos que luchan para protegerlos – depende de captar las definiciones jurídicas precisas. Estas definiciones determinan quienes califican para las protecciones, tanto legales como físicas, que los organismos nacionales e internacionales han desarrollado para hacer frente a las personas que son empujadas a través de las fronteras debido a los conflictos o persecución. Ellos también juegan un papel fundamental en los esfuerzos para recopilar e interpretar las estadísticas de los refugiados.

La definición básica de un ¨refugiado¨ está contenida en la Convención de 1951 de las Naciones Unidas Relacionada con el Estatuto de Refugiados y su Protocolo de 1967 Relacionado con los Estatutos de Refugiados, el cual define a un refugiado como un individuo que: ¨debido a un bien fundado miedo de ser perseguido por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social o de opinión política, se encuentra fuera del país de su nacionalidad, y está imposibilitado, o no está dispuesto a acogerse a la protección de ese país¨.

Reconocer que esta definición de los llamados ¨refugiados legales¨ no abarcan situaciones de huidas masivas de las guerras, organismos regionales como la Organización para África Unida desarrolló acuerdos como la Convención de 1969 de la OAU. Esto expandió la definición de refugiados para incluir no solo a los individuos sujetos a persecución, sino también a todas las personas que – en palabras de la Convención de la OAU – ¨debido a agresiones externas, ocupación, dominación extranjera, o eventos que perturben seriamente el orden público … se vea obligado a irse … a buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o nacionalidad.¨ La Declaración de Cartagena, adoptada en 1984 por un grupo de Estados Latinoamericanos, agregó violaciones masivas de los derechos humanos a la lista. A pesar que no es un tratado, la declaración tiene una fuerza moral considerable en la región y más allá.

Sobre esta base, personas que se mueven como un grupo a través de las fronteras internacionales para escapar las guerras o un conflicto civil también están generalmente reconocidos como refugiados en un grupo o una base prima facie en África y Latinoamérica, y frecuentemente en Asia y el Medio Oriente también. Los países más pobres en estas regiones usan la definición mas amplia de refugiados en parte porque ellos carecen la capacidad administrativa para determinar si cada uno de los individuos cumple con el criterio para estatus de refugiado. Aquellos que huyen en las regiones industriales, sin embargo, no son reconocidos automáticamente como refugiados, y en cambio pueden estar sujetos a ¨determinación de la condición individual¨ usando la definición jurídica más estrecha o restringida (Convención) de un refugiado.

El concepto de refugiados como personas huyendo de la persecución es central en los esfuerzos para ayudarlos y protegerlos. Sin embargo, debates existen sobre lo que constituye ¨persecución.¨ Algunas partes se preguntan si la persecución debe ser promocionada por el estado y enfocada en los individuos, o si prácticas y actitudes sociales extendidas también califican como motivos de persecución. Otros argumentos rodean lo que constituye una violación de los derechos humanos y lo que es una ¨práctica cultural¨.

Dichas preguntas surgen particularmente en casos relacionados con el género; por ejemplo, mujeres sometidas a mutilación genital, mujeres bajo el régimen Talibán cuya educación fue bloqueada, u homosexuales y lesbianas de países donde su orientación sexual es prohibida por ley y sujeto a castigo severo. Factores basados en el género han, en base a caso por caso, sido reconocidos como motivos para concederles asilo y estatus de refugiado a los individuos, pero no hay consenso internacional o estándares para hacerlo.

¿Quién no es un refugiado?

En su uso más estrecho, el término ¨refugiado¨ no se aplica a una serie de grupos. Esto puede tener implicaciones profundas para todo desde su movilidad a su supervivencia.

El término ¨personas en situaciones como refugiados¨ es usado para describir aquellos – tales como los Beduinos en Kuwait o Iraq, y los Birmanos en Tailandia y Malasia – que son apátridas o se les niega la protección del gobierno en sus países de ciudadanía o residencia habitual, pero que no han sido reconocidos como refugiados. Hace siglos o incluso décadas, cuando las fronteras eran menos seguras o indefinidas, su falta de estatus significaba menos. En una época cuando la ¨seguridad¨ es de creciente importancia, sin embargo, muchas de estas personas se encuentran en una situación cada vez más precaria. Dos Convenciones sobre apátridas supervisadas por El Alto Comisionado para los Refugiados de las Naciones Unidas (ACNUR) han hecho poco para aliviar esta situación.

El término ¨personas desplazadas internamente¨ (PDIs) es usado en referencia a aquellos que pueden haberse mudado por las mismas razones que los refugiados pero que no han cruzado las fronteras internacionales. No hay una única agencia encargada de velar por los PDIs, pero por solicitud, ACNUR puede hacerse responsable por ellos, en cuyo caso ellos son incluidos en las estadísticas de las ¨personas de interés de ACNUR¨.

La definición internacional del término ¨refugiado¨ también excluye a aquellos que se mudan no como resultado de persecución, pero como consecuencia de desastres naturales (tales como sequía, inundaciones, o terremotos), factores ambientales, o hambruna. Ellos están excluidos a pesar de que puedan necesitar protección y asistencia internacional porque sus países de origen no pueden o no suministran estas cosas. El término ¨migrantes forzados¨ o ¨desplazados forzados¨ están siendo usados para describir personas en estas circunstancias.

Del mismo modo, el término ¨refugiados¨ también excluye personas que se mudan principalmente por razones económicas. Incluso cuando ellos se van por condiciones de extremas pobreza, ellos caen bajo la categoría de ¨migrantes económicos.¨

Un grupo final es ¨los solicitantes de asilo¨. Estas son personas que han llegado a un país buscando ser organizados como refugiados. Si, cuando adjudicados, su solicitud es hallada como legitima, se les otorga la condición de refugiados. Si las circunstancias de su mudanza es juzgada como no conforme a la definición de refugiados, su solicitud es negada y ellos se convierten en ¨solicitantes de asilo rechazados¨.

¿Cuántos refugiados y dónde?

Definir quien es refugiado hace posible estimar cuántas personas como estas existen. Estos datos son cruciales para planificar cuidadosamente programas de alivio y protección.

Hay dos fuentes principales de estadísticas sobre los refugiados y sus poblaciones relacionadas. La primera está compilada por ACNUR, publicada anualmente en El Estado de los Refugiados en el Mundo y periódicamente en reportes especiales. Las segundas son preparadas por el Comité de los Estados Unidos para Refugiados, una organización no gubernamental (ONG) que defiende a los refugiados, y publicada anualmente en la Encuesta Mundial de Refugiados. La mayor diferencia entre las dos es que los datos de ACNUR se derivan mayoritariamente de fuentes gubernamentales, mientras que el Comité de los Estados Unidos para los Refugiados usa una variedad de fuentes y las complementa con sus propias investigaciones de primera mano.

ACNUR y el Comité de los Estados Unidos también agregan y presentan su información de manera diferente. Por ejemplo, a finales del 2000 (la más reciente información disponible para las estadísticas anuales) el Comité de los Estados Unidos reportó el total combinado de refugiados y solicitantes de asilo a nivel mundial ser unos 14,5 millones; los datos de ACNUR eran de poco más de 13 millones, con 12,2 millones de ellos siendo refugiados. Ambas organizaciones reportaron un incremento de cerca de 400.000 refugiados y solicitantes de asilo sobre los niveles de 1999. Todas las ¨personas de interés de ACNUR¨ (incluyendo no solo a los refugiados y solicitantes de asilo sino también a los refugiados que son devueltos, los desplazados internamente, los PDIs que regresan, y otros) totalizaban 21,1 millones para finales del 2000, un incremento del 2 por ciento sobre los niveles de 1999 que resultó en gran parte de la participación de ACNUR con los desplazados internamente en Angola, Colombia y Eritrea.

Cabe señalar que las ¨personas de interés de ACNUR¨ y las estadísticas de ACNUR no incluyen un estimado de 4 millones de refugiados Palestinos, ya que – en el sistema de las Naciones Unidas – ellos son las responsabilidades de y contados por la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados en Palestina en Oriente Próximo (UNRWA).

Los Palestinos, son, sin embargo, contados en las estadísticas del Comité de los Estados Unidos para los Refugiados.

En cuanto a su distribución geográfica, de los 21,1 millones de personas de interés de ACNUR, la agencia en el 2000 estimó que 40 por ciento estaban en Asia, cerca del 27 por ciento en Europa, un poco más del 25 por ciento en África, 5 por ciento en Norte América, poco menos del 3 por ciento en Latino América y el Caribe, y menos del 1 por ciento en Oceanía. Los cinco principales países de origen de los refugiados en el 2000 eran Afganistán, Burundi, Iraq, Sudán, y Bosnia y Herzegovina. Los cinco países principales de destino eran Pakistán, Irán, Alemania, Tanzania, y los Estados Unidos, es decir, países en las cercanías de las situaciones actuales de refugiados o (en el caso de los Estados Unidos) dispuestos a aceptar refugiados para su reasentamiento.

Preocupaciones Internacionales

Dadas las circunstancias del problema arriba descrito, no es de sorprenderse que los gobiernos nacionales y los organismos mundiales participen en un debate continuo sobre temas de políticas internacionales que tienen que ver con los refugiados y las poblaciones relacionadas. Estos debates incluyen:

Protecciones Legales: Podría decirse, que el principal y más perdurable problema de la política internacional es la protección, un motivo de preocupación de los refugiados, los solicitantes de asilo, y los desplazados internos por igual. La ¨responsabilidad de proteger¨ está basada en el principio de que los Estados soberanos tienen la obligación primordial de proteger a sus ciudadanos contra daños, pero cuando los Estados no son capaces o no están dispuestos a hacerlo, esta responsabilidad recae en la comunidad internacional. Legalmente, la responsabilidad de proteger es confirmada por las obligaciones inherentes en la noción de soberanía, la responsabilidad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para mantener la paz y seguridad internacional en virtud del artículo 24 del Carta de las Naciones Unidas, y por las obligaciones legales consagradas en declaraciones específicas, convenios, tratados, leyes humanitarias internacionales, y la legislación nacional.

La Protección es también el mandato principal de ACNUR y el principio fundamental por lo que se guían otras cuestiones políticas y opciones. También ha sido reafirmado por las conclusiones de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Soberanía e Intervención.

Las cuestiones planteadas por la responsabilidad para proteger son numerosas. ¿En que punto la comunidad internacional determina que cierto Estado ha fallado en ejercer su obligación de proteger, y que la intervención internacional es garantizada? ¿Qué umbral – en términos de pérdidas de vidas, limpieza étnica, u otros daños que demandan protección – debe ser alcanzado antes de que una intervención militar internacional esté justificada?. Estos han sido los dilemas en los casos donde la intervención militar ocurrió en última instancia (con cierto grado de éxito) como en el norte de Iraq en la Guerra del Golfo de 1991-1992, Somalia en 1992-1993, Bosnia en 1995 o Kosovo en 1999, y donde no ocurrió, como en Ruanda en 1994.

Suministro de Ayuda Humanitaria: Para las agencias de asistencia humanitaria, un dilema que ha llegado a ser particularmente notable en años recientes es como mejor proporcionar protección y ayuda bajo condiciones de conflicto. El reto se plantea especialmente cuando la ayuda humanitaria es desviada para avivar el conflicto, cuando el personal de ACNUR y de las ONG son ellos mismo blanco de las partes en conflicto, o ambas cosas.

Bajo tales circunstancias, las agencias internacionales se enfrentan con decisiones difíciles. ¿Se debe pedir participación militar internacional para garantizar la seguridad de las operaciones de protección y asistencia, y por lo tanto arriesgar violar los principios de neutralidad e imparcialidad bajo los cuales buscamos funcionar?. ¿Y si el único medio de proteger a las personas es mudarlas lejos de las áreas de conflicto?. ¿Son las agencias por los tanto cómplices de ¨limpieza étnica¨?. Las agencias humanitarias lucharon con estos problemas en Bosnia. ¿Cuándo deben las agencias internacionales optar por salirse de las situaciones conflictivas (como algunas hicieron en Liberia), y como ellos equilibran sus responsabilidades para proteger y ayudar a los refugiados y poblaciones desplazadas contra las preocupaciones de que su presencia alargue el conflicto, mucho menos poner en peligro la seguridad de su propio personal

Manejando combatientes: Otro debate en el escenario mundial es la respuesta apropiada de las agencias de ayuda cuando las poblaciones que ellos buscan proteger en los campos de refugiados incluye combatientes o criminales de guerra. Las personas en campos de refugiados o comunidades de refugiados auto asentados a menudo son considerados como civiles exclusivamente vulnerables – y, bajo varios instrumentos jurídicos legales , aquellos relacionados con actividades armadas no se les debe otorgar la condición de refugiados. Sin embargo, en algunos casos los campos contienen combatientes armados (los llamados ¨refugiados guerreros¨) que pudieran tratar de seguir peleando contra las fuerzas de oposición en casa o en sus países de acogida (como es el caso de los ciudadanos de Ruanda en la República Democrática del Congo) o aquellos que son animados por otros Estados de ser reservorios de conflictos (como en el caso de los muyahidines afganos en Pakistán, que fueron armados por Pakistán, Arabia Saudita, China, y los Estados Unidos para combatir la ocupación Soviética en Afganistán).

Huidas Masivas: Otra cuestión de política internacional se vuelve especialmente importante cuando países desarrollados son encarados con posibles éxodos masivos por los conflictos en los países vecinos. La mayoría de los países del occidentales no suscriben la definición ampliada de “refugiados” de la Convención de la OAU o la Declaración de Cartagena, y están reacios a reconocer como refugiados aquellos que huyen en masa por conflictos generalizados. Sin embargo, consideraciones humanitarias, junto con factores tales como presiones políticas domésticas para responder, un sentido de responsabilidad compartida por los conflictos en cuestión, el deseo de movimientos ordenados de poblaciones, o la reticencia de los países vecinos a recibir grandes cantidades de personas, pueden conducirnos al establecimiento de una de las varias formas de regímenes de protección temporal.

Esto puede incluir el otorgamiento de la “condición de protección temporal” en los países de acogida (también conocidos en Europa como Condición-B), o disposiciones para ¨permiso de residencia prolongado¨. En virtud de estos arreglos, permisos de residencia temporal son otorgados a aquellos en huida, sin la conformidad de las normas totales de la Convención o condición de refugiado. Los Bosnios y los Kosovares en Europa Occidental y los Salvadoreños en los Estados Unidos son algunos de ellos que han recibido alguna forma de condición de protección temporal.

Una serie de cuestiones de política internacional envuelven la protección temporal. Primero, a los ojos de algunos observadores, el uso de protección temporal ha sido adoptado por algunos Estados como una manera de evitar la concesión de asilos más permanentes y condición de refugiado. Segundo, la decisión de otorgar dicha condición es en base a caso por cado y pueden ser acompañada de negociaciones prolongadas y acaloradas sobre la ¨distribución de la carga¨ – eso es, la distribución equitativa de aquellos en huida entre los países de acogida en prospecto. La distribución de la carga ha sido una preocupación especial de Alemania, que tuvo entre 320.000 a 350.000 (o aproximadamente la mitad) de los Bosnios que buscaron protección en Europa Occidental durante la guerra de 1992-1996.

No Devolución: Con el fin de que los Estados estén dispuestos a otorgar protección temporal, necesita haber alguna expectativa razonable que la protección temporal es en realidad temporal. Pero el debate está en curso sobre cuando, y bajo que circunstancias, es aceptable y moralmente basado en principios, para que los Estados de acogida devuelvan a aquellos a los que se les ha otorgado protección temporal. En el caso de los Bosnios en Alemania, por ejemplo, el acuerdo original alcanzado con ACNUR estipulaba que, a cambio del otorgamiento de protección temporal en Alemania, los Bosnios serían devueltos ¨con dignidad y seguridad¨.

Sin embargo, luego las preguntas surgieron: ¿Qué constituye ¨con dignidad y seguridad¨? ¿Qué circunstancias deben ocurrir en el país u origen?. ¿Pueden las personas ser regresadas a un lugar seguro, o deben ser ellos capaces de retornar a sus hogares o por lo menos a las comunidades en donde ellos vivían antes de la huida?. ¿Es la decisión de retornar la única prerrogativa del Estado de acogida?. O ¿Es la disposición voluntaria del individuo de retornar el factor decisivo?. Bajo la legislación alemana, las personas que se queden en el país por 5 años son elegibles para la residencia permanente, por los que Alemania ha ejercidos una gran presión sobre los Bosnios para que retornen ¨voluntariamente¨; cerca de 225.000 lo han hecho y otros 7000 han sido reasentados en terceros países. Pero Alemania también ha repatriado a la fuerza más de 8.000 Bosnios, ocasionando protestas y condenas sobre sí misma por parte de ACNUR y de otros grupos de defensa de los refugiados.

Estas protestas tienen su origen en el principio de ¨no devolución¨, que se explica en la Convención de Refugiados de 1951, que establece que ¨Ningún Estado Contratante podrá expulsar o devolver (¨refoulement¨) a un refugiado en modo alguno a las fronteras de los territorios donde su vida o libertad esté amenazada por causa de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social en particular o de opinión política.” A veces la ¨devolución¨ (“refoulement”) se convierte en un problema de política internacional cunado los gobiernos anfitriones quieren cerrar los campos en sus territorios y devolver a los refugiados a países que los gobiernos anfitriones consideran como seguros – Vietnamitas en Hong Kong y Ruandeses en Tanzania están entre las poblaciones de refugiados que han enfrentado esta situación. En otros casos, un país anfitrión de facto puede rehusarse a reconocer a aquellos huyendo a su territorio como refugiados. Esa es la posición actual de China en cara a los Norcoreanos, sobre los cuales China argumenta que son migrantes económicos. El agrupar y devolver forzosamente a los Norcoreanos está caracterizado por los defensores de los refugiados como una violación del principio de ¨no devolución¨.

Conclusión

Entender los esfuerzos para proteger a los refugiados alrededor del mundo depende de captar muchas cuestiones, desde el significado de ¨protección¨, a las complejidades de la distribución de la ayuda. Este entendimiento requiere pensar bien las acciones (y motivaciones) de los gobiernos, cooperantes, académicos, y los medios de comunicación. Por complicados que sean, los esfuerzos para arrojar luz en todos estos temas son vitales – desde los trabajos prácticos a futuro, a lograr la comprensión pública de estos problemas, y formular mejores políticas.

Autor: Sharon Stanton Russell
* Artículo reproducido con el debido permiso de Migration Information Source. Migration Information Source no se hace responsable por la traducción. La traducción fue realizada por Francisco Luciani.

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